CFTC: регулирование фьючерсов и криптовалют в США

CFTC регулирование — это система контроля над рынками фьючерсов, свопов и криптовалют в Соединённых Штатах. Комиссия по торговле товарными фьючерсами, созданная в 1974 году, обеспечивает честность торговли и защищает инвесторов от мошенничества. Её полномочия постоянно расширяются, охватывая новые сегменты финансовых рынков.

Государственное агентство

Комиссия по торговле товарными фьючерсами США (CFTC) является независимым агентством федерального правительства США. Созданная в 1974 году, комиссия регулирует рынок производных финансовых инструментов США, включая фьючерсы, свопы и определённые виды опционов.

Закон о товарных биржах (CEA) запрещает мошеннические действия при торговле фьючерсами, свопами и другими производными инструментами. Официальная миссия CFTC заключается в содействии целостности, устойчивости и динамичности рынков производных инструментов США посредством надлежащего регулирования. После финансового кризиса 2008 года и с 2010 года, когда был принят Закон о реформе Уолл-стрит и защите прав потребителей (Dodd-Frank), CFTC переходит к повышению прозрачности и надлежащему регулированию рынка свопов стоимостью в триллионы долларов.

История

Фьючерсные контракты на сельскохозяйственные товары торгуются в США более 150 лет и находятся под федеральным регулированием с 1920-х годов. Закон о зерновых фьючерсах 1922 года установил основные полномочия и был изменён Законом о товарных биржах 1936 года.

С 1970-х годов торговля фьючерсными контрактами быстро расширилась за пределы традиционных физических и сельскохозяйственных товаров, охватив широкий спектр финансовых инструментов, включая иностранные валюты, ценные бумаги правительств США и других стран, а также индексы акций.

Конгресс создал CFTC в 1974 году как независимое федеральное регулирующее агентство. Закон о Комиссии по торговле товарными фьючерсами 1974 года создал CFTC для замены Управления по товарным биржам Министерства сельского хозяйства США. Закон внёс существенные изменения в Закон о товарных биржах 1936 года, который сам по себе изменил первоначальный Закон о зерновых фьючерсах 1922 года. В 1975 году были выбраны первые члены комиссии, и Уильям Т. Бэгли (William T. Bagley) стал её первым председателем.

Мандат CFTC был возобновлён и расширен в декабре 2000 года, когда Конгресс принял Закон о модернизации торговли товарными фьючерсами 2000 года, который поручил Комиссии по ценным бумагам и биржам (SEC) и CFTC разработать совместный режим регулирования фьючерсов на отдельные акции, торговля которыми началась в ноябре 2002 года.

В 2010 году Закон о реформе Уолл-стрит и защите прав потребителей расширил полномочия CFTC на рынки свопов. CFTC охарактеризовала рынок свопов, подпадающий под её надзор согласно этому закону, как имеющий стоимость более 400 триллионов долларов в условных единицах.

Регулируемые рынки

CFTC осуществляет надзор над рынками производных инструментов, поощряя их конкурентоспособность и эффективность, обеспечивая их целостность, защищая участников рынка от манипуляций, недобросовестной торговли, мошенничества и обеспечивая финансовую целостность процесса клиринга. CFTC, как правило, не регулирует напрямую безопасность и надёжность отдельных фирм, за исключением вновь регулируемых дилеров свопов и крупных участников рынка свопов, для которых она устанавливает стандарты капитала в соответствии с Законом о реформе Уолл-стрит. Благодаря надзору CFTC рынки производных инструментов выполняют функции ценообразования и хеджирования ценовых рисков.

По состоянию на 2014 год CFTC осуществляет надзор над «обозначенными контрактными рынками» (DCM) или биржами, объектами исполнения свопов (SEF), организациями клиринга производных инструментов, хранилищами данных свопов (SDR), дилерами свопов, фьючерсными комиссионными торговцами, операторами пулов товаров и другими посредниками. CFTC координирует свою работу с иностранными регуляторами, такими как её британский аналог — Управление по финансовому поведению (FCA), которое контролирует Лондонскую биржу металлов.

Внебиржевые производные инструменты

В 1998 году председатель CFTC Брукслей Э. Борн (Brooksley E. Born) лоббировала в Конгрессе и у Президента предоставление CFTC надзора над «внебиржевыми рынками» для внебиржевых (OTC) производных инструментов в дополнение к существующему надзору над биржевыми производными инструментами, но её предупреждения встретили возражения других регуляторов.

Два действия CFTC в 1998 году вызвали озабоченность некоторых участников рынка относительно того, что CFTC может изменить «Исключение для свопов» и попытаться ввести новые правила на рынке свопов. Во-первых, в письме с комментариями от февраля 1998 года, касающемся предложения SEC о «облегчённом брокере-дилере», CFTC заявила, что предложение SEC может создать потенциал конфликта с Законом о товарных биржах в той степени, в какой определённые внебиржевые производные инструменты подпадают под действие CEA и находятся под исключительной законодательной властью CFTC.

В мае 1998 года CFTC выпустила «концептуальный документ», запрашивая комментарии о целесообразности регулирования рынков внебиржевых производных инструментов и, если да, то какую форму должно принять такое регулирование. Законодательство, принятое в 1999 году по просьбе Казначейства США, Совета Федеральной резервной системы и SEC, ограничило полномочия CFTC по разработке нормативных актов в отношении свопов и гибридных инструментов до 30 марта 1999 года и заморозило существовавший ранее правовой статус соглашений о свопах и гибридных инструментов, заключённых в соответствии с «Исключением для свопов», «Правилом гибридного инструмента», «Заявлением о политике свопов» или «Интерпретацией гибридного инструмента». Вскоре после того, как Конгресс принял это законодательство, запрещающее CFTC регулировать производные инструменты, Борн подала в отставку. Позже она прокомментировала крах Long-Term Capital Management и последующее спасение как свидетельство того, что она пытались предотвратить.

Регулирование цифровых валют

В марте 2014 года CFTC подтвердила, что рассматривает возможность регулирования Биткоина (Bitcoin). С тех пор CFTC заняла позицию, что Биткоин является товаром согласно CEA. В октябре 2019 года бывший председатель CFTC Хит Тарберт (Heath Tarbert), ныне главный юрист Citadel Securities, объявил, что эфир (ether) также является товаром согласно CEA.

В 2015 году CFTC постановила, что в целях торговли криптовалюты, лежащие в основе производных контрактов, юридически классифицируются как товары. В решении Coinflip 2015 года CFTC постановила, что Биткоин и другие виртуальные валюты являются товарами согласно широкому остаточному определению «товара» в Законе о товарных биржах, которое включает «все услуги, права и интересы», в отношении которых могут или могут быть заключены контракты на будущую поставку. Заявление комиссара CFTC Доун Д. Стамп (Dawn D. Stump) 2021 года описало определение товара в Законе о товарных биржах как «чрезвычайно широкое», а доклад комитета Палаты представителей 2023 года указал, что широкие законодательные определения «ценной бумаги» и «товара» размывают границу между этими двумя категориями и оставляют участников рынка в поиске большей ясности.

Для виртуальных активов CFTC применяет определение товара согласно CEA § 1a(9). Это определение широко и расплывчато в законодательной формулировке, поскольку оно указывает, что «все прочие товары и предметы… в отношении которых контракты на будущую поставку в настоящее время или в будущем заключаются», вызывает определение торговли фьючерсами товара в отношении виртуальных валют. Для сравнения, тест Хауи (Howey test) SEC требует четырёхкомпонентное требование — инвестирование денег, общее предприятие, ожидание прибыли, полученной благодаря усилиям других, — чтобы виртуальная валюта была определена как инвестиция или ценная бумага в юрисдикции SEC.

Вслед за решением Loper Bright Enterprises v. Raimondo (2024), которое требует от судов осуществлять независимое суждение о законодательном смысле без уважения к позиции агентства, практическое преимущество объективного триггера над стандартом совокупности обстоятельств стало особенно очевидным для достижения единообразных и эффективных определений.

Учитывая волатильность рынка и другие факторы, CFTC отметила несколько рисков, связанных с торговлей виртуальными валютами. В 2017 году CFTC ссылалась на предупреждение SEC против продажи цифровых токенов и первичных предложений монет (ICO), которые могут «неправомерно привлекать инвесторов обещаниями высокой прибыли». В последние годы CFTC расширила свои усилия по гражданскому преследованию мошенничества и присвоения в рынках цифровых активов.

История и регулирование рынков прогнозов (2020-2026)

В начале 2020-х годов нормативная база CFTC претерпела значительную трансформацию, поскольку рынки прогнозов перешли от нишевых академических платформ к основным финансовым площадкам. Эта эра была определена быстрым ростом производных «контрактов событий», которые позволяют розничным участникам торговать результатами реальных событий, начиная от выборов и заканчивая спортивными результатами.

Появление Kalshi и Polymarket

Современная эра потребительских рынков прогнозов началась с запуска Kalshi в 2021 году, которая стала первым «Обозначенным контрактным рынком» (DCM), посвящённым контрактам событий. В отличие от более ранних платформ, таких как PredictIt, которые работали в соответствии с ограничивающими письмами об отсутствии возражений в академических целях, Kalshi стремилась получить полную федеральную регистрацию для предложения юридически очищенных контрактов широкой публике.

Одновременно Polymarket, децентрализованная платформа, основанная на сети Polygon, получила огромное глобальное внимание. В январе 2022 года CFTC выпустила знаковое исполнительное действие против Polymarket, оштрафовав компанию на 1,4 миллиона долларов и приказав ей прекратить свою деятельность в США за неправомерную регистрацию в качестве DCM. Это заставило Polymarket «геоблокировать» пользователей США почти на четыре года, даже когда она стала крупнейшим рынком прогнозов в мире по объёму, обработав более 20 миллиардов долларов совокупных сделок к концу 2025 года.

Расширение надзора CFTC и судебные вызовы

Между 2023 и 2025 годами CFTC значительно расширила свой надзор, хотя её полномочия часто оспаривались в федеральном суде. В 2023 году Комиссия попыталась помешать Kalshi предлагать контракты на контроль над Конгрессом США, утверждая, что такие контракты представляют собой «азартные игры» и противоречат общественным интересам. Однако в решении 2024 года по делу KalshiEX LLC v. CFTC Окружной суд США для округа Колумбия постановил, что CFTC превысила свои законодательные полномочия, установив, что политические события не являются по своей сути «азартными играми» согласно Закону о товарных биржах.

Вслед за этой победой рынки прогнозов агрессивно расширились в области спортивных ставок, изменения климата и экономических показателей. К концу 2025 года CFTC перешла к «дерегуляционному развороту» под руководством нового руководства, отказавшись от апелляции по делу Kalshi и открыв путь для Polymarket вернуться на рынок США через зарегистрированного посредника.

Рост и институциональное принятие

Сектор рынков прогнозов вырос более чем в 130 раз между 2024 и 2025 годами, с ежемесячными объёмами, достигшими 13 миллиардов долларов к концу 2025 года. Крупные финансовые фирмы, включая Robinhood, Webull и Interactive Brokers, интегрировали контракты событий Kalshi в свои платформы, сделав торговлю прогнозами столь же доступной для розничных инвесторов, как и традиционную торговлю акциями.

Несмотря на этот рост, CFTC остаётся запутанной в юрисдикционных спорах с государственными регуляторами. Хотя федеральные суды в Неваде и Нью-Джерси постановили, что CFTC имеет «исключительную юрисдикцию» над контрактами событий DCM, другие штаты, такие как Мэриленд и Массачусетс, получили судебные приказы о блокировании торговли, связанной со спортом, ссылаясь на нарушения государственных законов об азартных играх.

Организация

Базируясь в Вашингтоне (Washington, D.C.), CFTC имеет региональные офисы в Чикаго, Нью-Йорке и Канзас-Сити (Kansas City), штат Миссури. Комиссия состоит из пяти комиссаров, назначаемых Президентом США на чередующиеся пятилетние сроки. Комиссары могут продолжать служить до тех пор, пока не будет подтверждён их преемник, но не позднее истечения следующей сессии Конгресса после истечения их срока. Президент с согласия Сената США назначает одного из комиссаров председателем. Не более трёх комиссаров одновременно могут быть из одной политической партии.

Основные операционные подразделения

Отдел правоприменения

Отдел правоприменения (DOE) расследует и преследует предполагаемые нарушения Закона о товарных биржах и нормативных актов CFTC. Нарушения могут включать торговлю товарными фьючерсами или опционами на внутренних товарных биржах или ненадлежащий маркетинг инвестиций в товары. Отдел может по указанию комиссии подавать жалобы перед административными судьями агентства или в суды США. Предполагаемые уголовные нарушения Закона о товарных биржах или нарушения других федеральных законов, связанные с торговлей товарными фьючерсами, могут быть переданы в Министерство юстиции для преследования. Отдел также оказывает экспертную помощь и техническую поддержку в разработке дел и судебных разбирательствах офисам США, другим федеральным и государственным регуляторам и международным органам.

Отдел надзора за рынками

Отдел надзора за рынками (DMO) несёт нормативную ответственность за первоначальное признание и постоянный надзор за объектами исполнения сделок, включая новые зарегистрированные фьючерсные биржи, объекты исполнения свопов и хранилища данных свопов. Нормативные функции Отдела включают, среди прочего, проверку соблюдения правил, проверку новых продуктов и поправок к правилам, связанным с продуктами и рынками, а также связанные исследования продуктов и рынков. Ранее Отдел отвечал за надзор за рынками и торговыми практиками.

Отдел участников рынка

Ранее известный как Отдел надзора за дилерами свопов и посредниками, Отдел участников рынка (MPD) в основном контролирует посредников рынков производных инструментов, включая операторов пулов товаров, советников по торговле товарами, фьючерсных комиссионных торговцев, вводящих брокеров, крупных участников рынка свопов, розничных дилеров иностранной валюты и дилеров свопов, а также обозначенные саморегулирующиеся организации. MPD проводит регистрацию, соответствие и стандарты деловой практики посредников, дилеров свопов и крупных участников рынка свопов. Отдел также контролирует инициативы агентства по образованию потребителей.

Отдел клиринга и управления рисками

Отдел клиринга и управления рисками (DCR) осуществляет надзор над организациями клиринга производных инструментов (DCO) и другими участниками рынка в процессе клиринга. К ним относятся фьючерсные комиссионные торговцы, дилеры свопов, крупные участники рынка свопов и крупные трейдеры. DCR контролирует клиринг фьючерсов, опционов на фьючерсы и свопов, осуществляемый DCO, оценивает соответствие DCO нормативным актам Комиссии, а также проводит оценку рисков и надзор. DCR также даёт рекомендации по заявкам и приемлемости DCO, представлениям правил и тому, какие типы свопов должны быть очищены. По состоянию на 2019 год Кларк Хатчисон (Clark Hutchison) служит директором Отдела клиринга и управления рисками.

Список бывших комиссаров

Этот список получен с веб-сайта CFTC.

• Каролин Фам (Caroline Pham) (служба 04/14/22 – 12/22/25)
• Кристин Н. Джонсон (Kristin N. Johnson) (служба 03/20/22 – 09/03/25)
• Кристи Голдсмит Ромеро (Christy Goldsmith Romero) (служба 03/20/22 – 05/31/25)
• Саммер К. Мерсингер (Summer K. Mersinger) (служба 03/20/22 – 05/31/25)
• Ростин Бенам (Rostin Behnam) (исполняющий обязанности председателя 01/21/21 – 01/04/22) (председатель 01/04/22 – 01/20/25) (служба 09/06/17 – 02/07/25)
• Доун ДеБерри Стамп (Dawn DeBerry Stump) (служба 09/05/18 — 04/14/22)
• Дэн М. Берковиц (Dan M. Berkovitz) (служба 09/07/18 – 10/15/21)
• Брайан Д. Квинтенц (Brian D. Quintenz) (служба 08/15/17 – 08/31/21)
• Хит Тарберт (Heath Tarbert) (председатель 07/15/2019 – 01/21/2021) (служба 07/15/2019 – 03/05/2021)
• Дж. Кристофер Джанкарло (J. Christopher Giancarlo) (исполняющий обязанности председателя 01/20/17 – 08/03/17) (председатель 08/03/17 – 04/13/19) (служба 06/06/14 – 06/05/19)
• Шэрон И. Боуэн (Sharon Y. Bowen) (служба 06/09/14 – 09/29/17)
• Тимоти Массад (Timothy Massad) (служба 6/5/14 – 02/17/17)
• Марк П. Ветжен (Mark P. Wetjen) (служба 10/25/11 – 08/28/15)
• Скотт Д. О’Малия (Scott D. O’Malia) (служба 10/19/09 – 08/08/14)
• Барт Чилтон (Bart Chilton) (служба 08/08/07 – 03/21/14)
• Гэри Генслер (Gary Gensler) (председатель 05/26/09 – 01/3/14) (служба 05/26/09 – 01/3/14)
• Джилл И. Соммерс (Jill E. Sommers) (служба 08/08/07 – 07/08/13)
• Майкл В. Данн (Michael V. Dunn) (исполняющий обязанности председателя 1/20/09 – 5/25/09) (служба 11/21/04 – 10/24/11)
• Уолтер Л. Люккен (Walter L. Lukken) (исполняющий обязанности председателя 6/27/07- 01/20/09) (служба 08/07/02 – 07/10/09)
• Рубен Джеффри III (Reuben Jeffery, III) (председатель 07/11/05 – 6/27/07) (служба 07/11/05 – 06/27/07)
• Фредерик В. Хэтфилд (Frederick W. Hatfield) (служба 12/06/04 – 12/31/06)
• Шэрон Браун-Хруска (Sharon Brown-Hruska) (исполняющая обязанности председателя 08/24/04 – 07/10/05) (служба 08/07/02 – 07/28/06)
• Джеймс И. Ньюсом (James E. Newsome) (исполняющий обязанности председателя 01/20/01 – 12/27/01) (председатель 12/27/01 – 07/23/04) (служба 08/10/98 – 07/23/04)
• Томас Дж. Эриксон (Thomas J. Erickson) (служба 06/21/99 – 12/01/02)
• Барбара П. Холум (Barbara P. Holum) (исполняющая обязанности председателя 12/22/93 – 10/07/94) (служба 11/28/93 – 12/09/03)
• Дэвид Д. Спирс (David D. Spears) (исполняющий обязанности председателя 06/02/99 – 08/10/99) (служба 09/03/96 – 12/20/01)
• Брукслей И. Борн (Brooksley E. Born) (председателя 08/26/96 – 06/01/99)
• Джон И. Талл-младший (John E. Tull, Jr.) (исполняющий обязанности председателя 01/27/96 – 08/25/96) (служба 11/24/93 – 02/27/99)
• Джозеф Б. Диал (Joseph B. Dial) (служба 06/20/91 – 11/13/97)
• Мэри Л. Шапиро (Mary L. Schapiro) (председателя 10/13/94 – 01/26/96) (служба 10/13/94 – 01/26/96)
• Шейла С. Бэйр (Sheila C. Bair) (исполняющая обязанности председателя 08/22/93 – 12/21/93) (служба 05/02/91 – 06/16/95)
• Уильям П. Альбрехт (William P. Albrecht) (исполняющий обязанности председателя 01/22/93 – 08/20/93) (служба 11/22/88 – 08/20/93)
• Венди Л. Грэмм (Wendy L. Gramm) (служба 02/22/88 – 01/22/93)
• Фаулер К. Вест (Fowler C. West) (служба 10/06/82 – 01/20/93)
• Кало А. Хайнеман (Kalo A. Hineman) (исполняющий обязанности председателя 07/27/87 – 02/22/83) (служба 01/12/82 – 06/19/91)
• Роберт Р. Дэвис (Robert R. Davis) (служба 10/03/84 – 04/30/90)
• Уильям Райнер (William Rainer) (служба 08/11/99 – 01/19/01)
• Уильям И. Сил (William E. Seale) (служба 11/16/83 – 09/01/88)
• Сьюзан М. Филипс (Susan M. Philips) (председателя 11/17/83 – 07/24/87) (исполняющая обязанности председателя 05/28/83 – 11/16/83) (служба 11/16/81 – 07/24/87)
• Филип Макбрайд Джонсон (Philip McBride Johnson) (председатель 6/8/81 – 5/01/83) (служба 06/06/81 – 05/01/83)
• Джеймс М. Стоун (James M. Stone) (председатель 05/04/79 – 06/08/81) (служба 05/04/79 – 01/31/83)
• Рид П. Данн (Read P. Dunn) (служба 04/15/75 – 11/13/81)
• Дэвид Г. Гартнер (David G. Gartner) (служба 05/19/78 – 10/05/82)
• Роберт Л. Мартин (Robert L. Martin) (служба 06/20/75 – 08/31/81)
• Гэри Л. Сиверс (Gary L. Seevers) (исполняющий обязанности председателя 12/06/78 – 05/03/79) (служба 04/15/75 – 06/01/79)
• Билл Бэгли (Bill Bagley) (служба 04/15/75 – 11/15/78)
• Джон В. Рейнболт (John V. Rainbolt) (служба 04/15/75 – 05/18/78)

Примечательные события бывших комиссаров

Рой Лавик (Roy Lavik) служил инспектором генерального контролёра CFTC с 1990 по 2023 год. 3 мая 2023 года Wall Street Journal сообщила, что г-н Лавик был отстранён CFTC от должности инспектора генерального контролёра после того, как надзорный орган выявил «существенные нарушения». Жалобы на нарушения восходят к концу 2018 года. Обвинения включают:

• Разглашение личности осведомителей в нескольких случаях
• Присвоение примерно 165 000 долларов на найм, который выполнял мало или совсем не выполнял работу
• Нарушение политики безопасности агентства, позволив другим использовать его имя пользователя и пароль для доступа к конфиденциальным системам

Финансирование и бюджет

В отличие от четырёх других основных финансовых регуляторов, CFTC не имеет самофинансирования. Сбор за транзакции «запрашивается» в течение нескольких лет, но Конгресс не принял никаких законодательных мер. Во время закрытия правительства в октябре 2013 года SEC и Федеральная резервная система остались открыты, но «рынки фьючерсов и большинство рынков свопов остались практически без надзора».

В 2007 году бюджет CFTC составлял 98 миллионов долларов, и у неё было 437 сотрудников, эквивалентных полной занятости (FTE). После 2008 года финансирование увеличилось на 80% до 205 миллионов долларов и 687 FTE на финансовый год (FY) 2012, но было сокращено до 180,4 миллиона долларов и 682 FTE на FY 2013. В 2013 году деятельность CFTC была серьёзно затронута ограниченными ресурсами, и ей пришлось отложить дела. Текущее финансирование FY 2014 в размере 215 миллионов долларов не соответствовало растущему надзору и регулированию рынка свопов CFTC, эквивалентному десяткам триллионов долларов в ранее непрозрачной торговле, согласно уходящему комиссару Барту Чилтону в его последней речи. Последний бюджетный запрос администрации Обамы на FY 2015 запросил 280 миллионов долларов, что на 35 миллионов долларов меньше, чем запрос за предыдущий год, и позволил бы финансировать «на 100 сотрудников меньше, чем нам нужно», по словам Чилтона, который назвал бюджет «крайне недостаточным» для более чем 40-кратно расширенной компетенции CFTC.

В феврале 2014 года комиссар Скотт Д. О’Малия возразил против плана расходов FY 2014, заявив, что он не выделил достаточно средств на новые инвестиции в технологии, но выделил слишком много на надзор за дилерами свопов, дублируя работу саморегулирующейся Национальной ассоциации фьючерсов. В марте 2014 года он возразил против бюджетного запроса FY 2015, заявив, что CFTC «делает нереалистичный запрос на новый персонал и финансирование в этом бюджетном запросе без твёрдого понимания своих приоритетов миссии, конкретных целей и соответствующих потребностей в персонале и технологиях».

В декабре 2019 года CFTC получила финансирование в размере 284 миллионов долларов на FY2020, увеличение почти на 6 процентов от 268 миллионов долларов, выделенных на FY2019. Председатель Тарберт прокомментировал, что это «полностью соответствовало» запросу CFTC, что впервые произошло за «почти десятилетие».

Основные контролируемые биржи

• Чикагская биржа опционов (Chicago Board Options Exchange)
• Чикагская торговая палата (Chicago Board of Trade)
• Чикагская товарная биржа (Chicago Mercantile Exchange)
• COMEX
• Канзас-Сити торговая палата (Kansas City Board of Trade)
• Миннеаполисская зерновая биржа (Minneapolis Grain Exchange)
• Североамериканская биржа производных инструментов (North American Derivatives Exchange)
• Нью-йоркская товарная биржа (New York Mercantile Exchange)
• Нью-йоркская торговая палата (New York Board of Trade)
• OneChicago

Что такое CFTC регулирование и его основные функции