Банковское регулирование и надзор: требования

Банковское регулирование — это комплекс требований и ограничений, которые финансовые органы применяют к кредитным учреждениям для обеспечения их безопасности и стабильности. Система включает контроль капитала, резервов, корпоративного управления и раскрытия информации. Такой надзор критически важен для защиты вкладчиков и предотвращения финансовых кризисов.

Нормативно-правовая база для кредитных учреждений

Банковское регулирование и надзор — это форма финансового регулирования, которая подчиняет банки определённым требованиям, ограничениям и руководящим принципам, которые применяются финансовым надзорным органом, обычно называемым банковским супервизором. В целом банковское регулирование и надзор направлены на обеспечение безопасности и стабильности банков, а также на повышение прозрачности рынка между банками и физическими и юридическими лицами, с которыми они ведут деятельность.

Основным компонентом является пруденциальное регулирование и надзор, целью которого является обеспечение жизнеспособности и устойчивости банков, чтобы снизить вероятность и последствия банкротств, которые могут вызвать системный риск. Пруденциальное регулирование требует от банков контролировать риски и поддерживать адекватный капитал в соответствии с требованиями к капиталу, требованиями ликвидности, ограничениями концентрационного риска и связанными требованиями к отчётности и раскрытию информации. Другие компоненты включают надзор за защитой прав потребителей, а также надзор за соблюдением требований по противодействию отмыванию денег. Страхование депозитов и органы по разрешению банкротств также являются частью системы банковского регулирования и надзора. Банковский надзор является формой «микропруденциальной» политики, поскольку применяется к отдельным кредитным учреждениям, в отличие от макропруденциального регулирования, которое рассматривает финансовую систему в целом.

Семантика

Банковский надзор и регулирование тесно взаимосвязаны, так что в некоторых юрисдикциях, особенно в Соединённых Штатах, термины «регулятор» и «супервизор» часто используются как синонимы. Однако на практике делается различие между установлением правил, применяемых к банкам (регулирование), и надзором за их безопасностью и стабильностью (пруденциальный надзор), поскольку последний часто включает дискреционный компонент или «надзорное суждение». Глобальная система банковского регулирования и надзора, подготовленная Базельским комитетом по банковскому надзору (Basel Committee on Banking Supervision), различает три «столпа»: регулирование (Столп 1), надзорное усмотрение (Столп 2) и дисциплина рынка, обеспечиваемая надлежащими требованиями к раскрытию информации (Столп 3).

Лицензирование банков, которое устанавливает определённые требования для открытия нового банка, тесно связано с надзором и обычно осуществляется тем же государственным органом. Лицензирование предоставляет держателям лицензии право владеть и управлять банком. Процесс лицензирования зависит от нормативно-правовой базы юрисдикции, в которой расположен банк. Лицензирование включает оценку намерений и способности учреждения соответствовать нормативным требованиям, касающимся финансовой стабильности и управления. Супервизор контролирует лицензированные банки на предмет соответствия требованиям и реагирует на нарушения путём получения обязательств, выдачи указаний, наложения штрафов или, в конечном счёте, отзыва лицензии банка. Банковский надзор можно рассматривать как продолжение процесса выдачи лицензии. Надзорная деятельность включает проверку на месте записей, операций и процессов банка или оценку отчётов, представленных банком. Пожалуй, наиболее важным требованием в банковском регулировании, которое должны применять супервизоры, является соблюдение требований к капиталу.

Поскольку банковское регулирование сосредоточено на ключевых факторах финансовых рынков, оно является одним из трёх компонентов финансового права, два других — это судебная практика и саморегулируемые рыночные практики. Соответствие банковскому регулированию обеспечивается банковским надзором.

История

Банковское регулирование и надзор возникли в основном в XIX веке и особенно в XX веке, хотя зачаточные формы можно проследить в более ранние периоды. Знаковые события включают создание федерального банковского надзора в США с учреждением Управления контролёра валюты (Office of the Comptroller of the Currency) в 1862 году; создание Федеральной корпорации по страхованию депозитов (Federal Deposit Insurance Corporation) как первого крупного органа гарантирования депозитов и разрешения банкротств в 1934 году; создание Бельгийской банковской комиссии (Belgian Banking Commission), первого современного банковского супервизора в Европе в 1935 году; начало формального банковского надзора Банком Англии (Bank of England) в 1974 году, ознаменовавшее обобщение этой практики в юрисдикциях с крупными финансовыми секторами; и возникновение наднационального банковского надзора, сначала Восточно-карибским центральным банком в 1983 году и Банковской комиссией Западноафриканского валютного союза в 1990 году, а затем в гораздо большем масштабе с началом Европейского банковского надзора в 2014 году.

Цели

Учитывая взаимосвязанность банковской индустрии и зависимость национальной и глобальной экономики от банков, важно, чтобы органы регулирования поддерживали контроль над стандартизированной практикой этих учреждений. Сторонники такого регулирования часто основывают свои аргументы на концепции «слишком большой, чтобы рухнуть». Это предполагает, что многие финансовые учреждения, особенно инвестиционные банки с коммерческим подразделением, имеют слишком большое влияние на экономику, чтобы рухнуть без огромных последствий. Это основание для государственных спасательных операций, при которых государство оказывает финансовую помощь банкам или другим финансовым учреждениям, находящимся на грани краха. Предполагается, что без такой помощи разорённые банки не только обанкротились бы, но и создали бы волновой эффект по всей экономике, приводящий к системному отказу. Соответствие банковским нормам проверяется сотрудниками, известными как банковские экзаменаторы.

Цели банковского регулирования и акценты варьируются в зависимости от юрисдикции. Наиболее распространённые цели:

• пруденциальная — снизить уровень риска, которому подвергаются кредиторы банка (то есть защитить вкладчиков)
• снижение системного риска — снизить риск нарушения, вызванного неблагоприятными условиями торговли для банков, приводящими к множественным или крупным банкротствам
• предотвращение неправомерного использования банков — снизить риск использования банков в преступных целях, например отмывания доходов от преступлений
• защита банковской тайны
• распределение кредитов — направление кредитов в благоприятные секторы
• может также включать правила справедливого обращения с клиентами и корпоративной социальной ответственности

Среди причин тесного регулирования банковских учреждений — упомянутая озабоченность глобальными последствиями, которые могут возникнуть в результате банкротства банка; идея о том, что эти крупные банки «слишком большие, чтобы рухнуть». Цель федеральных органов — избежать ситуаций, в которых правительство должно решить, поддерживать ли борющийся банк или позволить ему рухнуть. Проблема, как утверждают многие, заключается в том, что оказание помощи разорённым банкам создаёт ситуацию морального риска. Общая предпосылка состоит в том, что хотя правительство могло предотвратить финансовую катастрофу на данный момент, оно укрепило уверенность в рискованных действиях и обеспечило невидимую сеть безопасности. Это может привести к порочному кругу, в котором банки берут на себя риски, терпят неудачу, получают спасение, а затем снова начинают рисковать.

Инструменты и требования

Требование к капиталу

Требование к капиталу устанавливает основу для того, как банки должны управлять своим капиталом в отношении своих активов. На международном уровне Банк международных расчётов (Bank for International Settlements) и его Базельский комитет по банковскому надзору влияют на требования к капиталу каждой страны. В 1988 году Комитет решил ввести систему измерения капитала, обычно называемую Базельскими соглашениями о капитале (Basel Capital Accords). Последняя система адекватности капитала известна как Базель III (Basel III). Эта обновлённая система предназначена для большей чувствительности к риску, чем оригинальная, но также намного более сложна.

Требование к резервам

Требование к резервам устанавливает минимальные резервы, которые каждый банк должен держать для спроса на депозиты и банкноты. Этот тип регулирования потерял свою прежнюю роль, так как акцент переместился на адекватность капитала, и во многих странах нет минимального коэффициента резервирования. Цель минимальных коэффициентов резервирования — ликвидность, а не безопасность. Примером страны с современным минимальным коэффициентом резервирования является Гонконг, где банки должны поддерживать 25% своих обязательств, подлежащих оплате по требованию или в течение одного месяца, в виде квалифицируемых ликвидных активов.

Требования к резервам также использовались в прошлом для контроля запаса банкнот и/или банковских депозитов. Обязательные резервы иногда были золотом, банкнотами центрального банка или депозитами, а также иностранной валютой.

Корпоративное управление

Требования к корпоративному управлению предназначены для поощрения хорошего управления банком и являются косвенным способом достижения других целей. Поскольку многие банки относительно крупные и имеют много подразделений, важно, чтобы руководство внимательно следило за всеми операциями. Инвесторы и клиенты часто привлекают высшее руководство к ответственности за ошибки, так как эти люди должны знать обо всех видах деятельности учреждения. Некоторые из этих требований могут включать:

• быть корпоративным телом (то есть не физическим лицом, партнёрством, трастом или другим неинкорпорированным образованием)
• быть зарегистрированным на местном уровне и/или быть зарегистрированным как определённый тип корпоративного тела, а не быть зарегистрированным в иностранной юрисдикции
• иметь минимальное количество директоров
• иметь организационную структуру, которая включает различные должности и должностных лиц, например корпоративного секретаря, казначея/финансового директора, аудитора, Комитет по управлению активами и пассивами, Должностное лицо по конфиденциальности, Должностное лицо по соответствию и т. д. Кроме того, должностные лица этих должностей могут нуждаться в одобрении или принадлежать к одобренному классу лиц
• иметь устав или учредительные документы, которые одобрены или содержат или не содержат определённые положения, например положения, которые позволяют директорам действовать не в интересах компании (например, в интересах материнской компании), могут быть запрещены

Требования к финансовой отчётности и раскрытию информации

Одним из наиболее важных нормативных требований, предъявляемых к банковским учреждениям, является требование раскрытия финансов банка. Особенно для банков, торгующихся на открытом рынке, в США, например, Комиссия по ценным бумагам и биржам (Securities and Exchange Commission, SEC) требует от руководства подготовки годовых финансовых отчётов в соответствии со стандартом финансовой отчётности, их аудита и регистрации или публикации. Часто эти банки даже обязаны готовить более частые финансовые раскрытия, такие как квартальные отчёты. Закон Сарбейнса-Оксли (Sarbanes–Oxley Act) 2002 года подробно описывает точную структуру отчётов, требуемых SEC.

Помимо подготовки этих отчётов, SEC также требует, чтобы директора банка подтвердили точность таких финансовых раскрытий. Таким образом, в их годовые отчёты должны быть включены отчёты руководства о внутреннем контроле компании над финансовой отчётностью. Отчёт о внутреннем контроле должен включать: заявление об ответственности руководства за установление и поддержание надлежащего внутреннего контроля над финансовой отчётностью компании; оценку руководством эффективности внутреннего контроля компании над финансовой отчётностью на конец последнего финансового года компании; заявление, определяющее основу, используемую руководством для оценки эффективности внутреннего контроля компании над финансовой отчётностью; и заявление о том, что зарегистрированная фирма по аудиту, которая проводила аудит финансовых отчётов компании, включённых в годовой отчёт, выдала отчёт об аттестации оценки руководством внутреннего контроля компании над финансовой отчётностью. В соответствии с новыми правилами компания должна подать отчёт об аттестации зарегистрированной фирмы по аудиту в качестве части годового отчёта. Кроме того, SEC добавила требование, чтобы руководство оценило любое изменение внутреннего контроля компании над финансовой отчётностью, которое произошло в течение финансового квартала и существенно повлияло или может существенно повлиять на внутренний контроль компании над финансовой отчётностью.

Требование кредитного рейтинга

Банки могут быть обязаны получить и поддерживать текущий кредитный рейтинг от одобренного рейтингового агентства и раскрыть его инвесторам и потенциальным инвесторам. Кроме того, банки могут быть обязаны поддерживать минимальный кредитный рейтинг. Эти рейтинги предназначены для предоставления информации потенциальным клиентам или инвесторам о относительном риске, который они принимают на себя при ведении деятельности с банком. Рейтинги отражают тенденции банка к принятию рискованных предприятий, а также вероятность успеха в таких сделках или инициативах. Рейтинговые агентства, которыми банки наиболее строго регулируются, называемые «Большой тройкой», — это Fitch Group, Standard and Poor’s и Moody’s. Эти агентства имеют наибольшее влияние на то, как банки (и все публичные компании) рассматриваются участниками открытого рынка. После финансового кризиса 2008 года многие экономисты утверждали, что эти агентства сталкиваются с серьёзным конфликтом интересов в своей основной бизнес-модели. Клиенты платят этим агентствам за оценку своей компании на основе их относительной рискованности на рынке. Вопрос затем заключается в том, кому предоставляет услугу агентство: компании или рынку?

Европейские эксперты по финансовой экономике, особенно Всемирный совет по пенсиям (World Pensions Council, WPC), утверждали, что европейские державы, такие как Франция и Германия, догматично и наивно настаивали на принятии «рекомендаций Базель II», принятых в 2005 году и внедрённых в право Европейского союза через Директиву о требованиях к капиталу (Capital Requirements Directive, CRD). По сути, они заставили европейские банки и, что более важно, сам Европейский центральный банк полагаться больше, чем когда-либо, на стандартизированные оценки «кредитного риска», агрессивно продвигаемые двумя американскими рейтинговыми агентствами — Moody’s и S&P, таким образом используя государственную политику и, в конечном счёте, деньги налогоплательщиков для укрепления антиконкурентных дуополистических практик, сродни исключительным сделкам. Иронично, что европейские правительства отказались от большей части своих нормативных полномочий в пользу неевропейского, сильно дерегулируемого частного картеля.

Ограничения на крупные экспозиции

Банки могут быть ограничены в наличии неосмотрительно крупных экспозиций перед отдельными контрагентами или группами связанных контрагентов. Такое ограничение может быть выражено как доля активов или капитала банка, и различные ограничения могут применяться в зависимости от удерживаемого обеспечения и/или кредитного рейтинга контрагента. Ограничение непропорциональной экспозиции перед высокорискованными инвестициями предотвращает размещение финансовыми учреждениями капитала акционеров (а также капитала фирмы) при ненужном риске.

Ограничения на виды деятельности и аффилиации

В США в ответ на Великую депрессию 1930-х годов президент Франклин Д. Рузвельт (Franklin D. Roosevelt) в рамках «Нового курса» (New Deal) принял Закон о ценных бумагах 1933 года и Закон Гласса-Стигалла (Glass–Steagall Act, GSA), установив всеобъемлющую нормативную схему для публичного предложения ценных бумаг и в целом запретив коммерческим банкам андеррайтинг и торговлю этими ценными бумагами. GSA запретил аффилиации между банками (то есть банками с банковской лицензией, депозитными учреждениями, то есть финансовыми учреждениями, которые держат застрахованные на федеральном уровне потребительские депозиты) и фирмами по ценным бумагам (которые обычно называют «инвестиционными банками», хотя они технически не являются банками и не держат застрахованные на федеральном уровне потребительские депозиты); дальнейшие ограничения на аффилиации банков с небанковскими фирмами были введены Законом о холдинговых компаниях банков 1956 года (Bank Holding Company Act, BHCA) и его последующими поправками, исключив возможность того, что компании, владеющие банками, получат право собственности или контролирующую долю в страховых компаниях, производственных компаниях, компаниях недвижимости, фирмах по ценным бумагам или любой другой небанковской компании. В результате в Соединённых Штатах развились отдельные нормативные системы для регулирования банков, с одной стороны, и фирм по ценным бумагам, с другой.

Банковские супервизоры

Большинство юрисдикций назначают один государственный орган в качестве своего национального пруденциального супервизора банков: например, Национальное управление финансового регулирования в Китае, Агентство финансовых услуг в Японии или Управление пруденциального регулирования в Соединённом Королевстве. Европейский союз и Соединённые Штаты имеют более сложные структуры, в которых несколько организаций имеют полномочия над банковским надзором.

Европейский союз

Европейский орган по банковскому надзору (European Banking Authority) играет ключевую роль в банковском регулировании ЕС, но не является банковским супервизором. В банковском союзе (который включает еврозону, а также страны, присоединившиеся на добровольной основе, в последнее время Болгарию), Европейский центральный банк (European Central Bank) через свой надзорный орган, также известный как Банковский надзор ЕЦБ (ECB Banking Supervision), является центром банковского надзора и работает совместно с национальными банковскими супервизорами, часто называемыми в этом контексте «национальными компетентными органами» (NCAs). Банковский надзор ЕЦБ и НКО вместе образуют Европейский банковский надзор, также известный как Единый механизм надзора (Single Supervisory Mechanism). Страны, находящиеся вне банковского союза, полагаются на своих соответствующих национальных банковских супервизоров.

Соединённые Штаты

Соединённые Штаты полагаются на государственных банковских супервизоров (или «государственных регуляторов», например Департамент финансовых услуг штата Нью-Йорк), а на федеральном уровне на ряд агентств, участвующих в пруденциальном надзоре кредитных учреждений: для банков — Федеральную резервную систему (Federal Reserve), Управление контролёра валюты (Office of the Comptroller of the Currency) и Федеральную корпорацию по страхованию депозитов (Federal Deposit Insurance Corporation); а для других кредитных учреждений — Национальное управление кредитных союзов (National Credit Union Administration) и Федеральное агентство по финансированию жилищного строительства (Federal Housing Finance Agency).

Банковское регулирование и его основные инструменты