Португальский финансовый кризис 2010-2014

Португальский финансовый кризис 2010-2014 годов стал одним из самых сложных периодов в современной истории португальской экономики. Кризис был результатом двадцатилетней экономической стагнации, усугубленной мировой рецессией и требовавшей международной финансовой помощи. Страна получила 78 млрд евро поддержки от МВФ и ЕС, успешно выйдя из программы в 2014 году с началом экономического восстановления.

Экономический спад в Португалии

Португальский финансовый кризис 2010–2014 годов был частью более широкого экономического спада, начавшегося в 2001 году и возможно завершившегося между 2016 и 2017 годами. Период с 2010 по 2014 год был, вероятно, самым сложным и напряженным этапом всего экономического кризиса; в этот период включается международный пакет помощи Португалии 2011–2014 годов и отличается интенсивной политикой жесткой экономии, более жесткой, чем во время более широкого кризиса 2001–2017 годов. Экономический рост в Португалии замедлился между 2001 и 2002 годами, и после лет внутреннего экономического кризиса мировая Великая рецессия начала влиять на Португалию в 2008 году, что в итоге привело к невозможности страны погашать или рефинансировать государственный долг без помощи третьих сторон. Чтобы предотвратить банкротство в условиях долгового кризиса, Португалия подала заявку на программы помощи в апреле 2011 года и получила в общей сложности 78 млрд евро от МВФ, EFSM и EFSF. Португалия вышла из программы помощи в мае 2014 года, в том же году, когда после трех лет рецессии возобновился положительный экономический рост. Правительство достигло дефицита бюджета в 2,1% в 2016 году (самый низкий показатель со времени восстановления демократии в 1974 году), а в 2017 году экономика выросла на 2,7% (самый высокий темп роста с 2000 года).

Причины

Экономический кризис 2000-х годов

В отличие от других европейских стран, которые также серьезно пострадали от Великой рецессии конца 2000-х годов и получили пакеты помощи в начале 2010-х годов (такие как Греция и Ирландия), в Португалии 2000-е годы не отличались экономическим ростом, а напротив, представляли собой период экономического кризиса, характеризующийся стагнацией, двумя рецессиями (в 2002–2003 и 2008–2009 годах) и государственной политикой жесткой экономии для снижения дефицита бюджета в пределах, установленных Пактом о стабильности и росте Европейского союза.

С начала 1960-х до начала 2000-х годов Португалия пережила три периода устойчивого экономического роста и социально-экономического развития (примерно с 1960 по 1973 год, с 1985 по 1992 год и с 1995 по 2001 год), которые привели к повышению ВВП на душу населения с 39% от среднего показателя Северо-Центральной Европы в 1960 году до 70% в 2000 году. Хотя в 2000 году Португалия оставалась самой бедной страной в Западной Европе, она тем не менее достигла уровня конвергенции с развитыми экономиками Центральной и Северной Европы, который не имел прецедентов в предыдущих столетиях — процесс сближения, который, как ожидалось, будет продолжаться. Португалия хорошо вошла в 2000-е годы, зарегистрировав почти 4% темп роста ВВП в 2000 году, но рост замедлился в 2001 году; темп роста в том году составил 2,0%, и неожиданное замедление было одной из причин, по которым дефицит бюджета правительства (все еще возглавляемого социалистом Антониу Гутеррешем) увеличился до 4,1%; Португалия таким образом стала первой страной еврозоны, которая явно нарушила установленный Пактом о стабильности и росте 3% лимит дефицита бюджета, и таким образом была открыта процедура чрезмерного дефицита. Внеочередные выборы 2002 года привели к власти Социал-демократическую партию во главе с Жозе Мануэлом Дураном Барросу; его правительство отличалось введением жесткой политики бюджетной экономии и структурных реформ, главным образом оправданных необходимостью снижения дефицита бюджета, набор политик, разработанный его министром финансов Мануэлой Ферейрой Лейте. Португальская экономика выросла на 0,8% в 2002 году, находилась в рецессии в 2003 году (-0,9%) и выросла на 1,6% в 2004 году. Ферейра Лейте удалось удержать дефицит на уровне 2,9% как в 2003, так и в 2004 году, но благодаря единовременным и чрезвычайным мерам. В противном случае дефицит достиг бы отметки 5%. Между тем, первая половина 2000-х годов также ознаменовалась концом нисходящей тенденции в отношении государственного долга к ВВП, которая характеризовала 1990-е годы: это отношение выросло с 53% в 2000 году до 62% в 2004 году (отношение превысило установленный Пактом произвольный лимит 60% в 2003 году).

Социалист Жозе Сократеш стал премьер-министром в 2005 году; как и его консервативный предшественник, Сократеш пытался снизить дефицит бюджета правительства посредством жесткой экономии и повышения налогов. К тому времени португальская экономика явно отставала от европейских партнеров, и дефицит бюджета 2005 года, как ожидалось, превысил бы 6%, если бы не использовались чрезвычайные меры. В Программе стабильности и роста на 2005–2009 годы правительство Сократеша предложило позволить дефициту бюджета быть выше 6% в 2005 году, но структурно снизить его ниже 3% к 2008 году, план, который был принят европейскими органами. Важный рубеж в кризисе произошел в 2005 году, когда уровень безработицы в Португалии впервые с 1986 года превысил среднеевропейский показатель. В 2007 году правительство достигло дефицита бюджета в 2,6% (на год раньше целевого показателя), ниже установленного Пактом о стабильности и росте лимита 3,0%. В том году экономика выросла на 2,4%, самый высокий показатель за десятилетие (исключая 2000 год). Тем не менее, также в 2007 году сравнительно низкий темп роста побудил журнал The Economist описать Португалию как «нового больного человека Европы». С 2005 по 2007 год государственный долг оставался стабильным на уровне примерно 68% ВВП.

Великая рецессия начала влиять на Португалию в 2008 году; в том году португальская экономика не выросла (0,0%) и упала почти на 3% в 2009 году. Между тем правительство сообщило о дефиците бюджета в 2,6% в 2008 году, который вырос почти до 10% в 2009 году. Жесткая экономия несколько ослабла в 2008–2010 годах как часть европейского плана экономического восстановления и возрождения кейнсианства (которое призывало к антициклической политике), но была возобновлена в мае 2010 года. В 2010 году был экономический рост (1,9%), но финансовое положение оставалось очень сложным (дефицит бюджета 8,6%); страна в конечном итоге оказалась неспособной погашать или рефинансировать государственный долг и запросила помощь в апреле 2011 года; в 2011 году экономика упала на 1,3%, а правительство сообщило о дефиците бюджета в 4,2%. Между тем отношение государственного долга к ВВП резко выросло с 68% в 2007 году до 111% в 2011 году.

В конечном итоге португальская экономика выросла меньше на душу населения в 2000-х и начале 2010-х годов, чем американская экономика во время Великой депрессии или японская экономика во время потерянного десятилетия. Несмотря на политику правительства, открыто направленную на консолидацию государственных финансов Португалии, страна почти всегда находилась в процедуре чрезмерного дефицита, а отношение государственного долга к ВВП выросло с 50% в 2000 году до 68% в 2007 году и 126% в 2012 году. Причины стагнации сложны, так как многие потенциальные причины также влияют на другие страны Южной Европы и не помешали им расти в 2000-х годах, и не помешали Португалии расти до начала 2000-х годов. Экономист Ферейра ду Амарал указывает на присоединение к евро в 1999–2002 годах, который был слишком сильной валютой для португальской экономики и промышленности и лишил страну возможности проводить собственную денежно-кредитную политику (повышать или снижать процентные ставки) и валютную политику (девальвацию валюты). Витор Бенту также считает, что принадлежность к валютному союзу создала многочисленные проблемы, к которым португальская экономика не смогла адаптироваться. Бенту также указывает, что евро был коренной причиной многих внутренних макроэкономических дисбалансов внутри еврозоны — таких как чрезмерные внешние дефициты в периферийных странах (таких как Португалия) и чрезмерные внешние профициты в основных странах — и что такие дисбалансы были главной причиной кризиса еврозоны (и в значительной степени были более важны для объяснения кризиса, чем государственные финансы). Группа экономистов (включая бывшего премьер-министра и будущего президента Анибала Кавако Силву, экономически либерального ученого и политика) указывает на чрезмерный размер португальского правительства, чьи общие расходы превысили 45% ВВП в 2005 году. Эта гипотеза в конечном итоге стала основой для жесткой экономии, запрошенной в качестве условия для пакета помощи Европейского союза/МВФ 2011–2014 годов. Для Рикардо Рейса присоединение к евро было коренной причиной кризиса 2000-х годов, но по другим причинам, чем те, которые выдвинул Ферейра ду Амарал: низкие процентные ставки позволили притоку иностранного капитала, который слабая финансовая система страны неправильно распределила в низкопроизводительный неторгуемый сектор, снизив общую производительность экономики. Между тем система социального обеспечения требовала увеличения государственных расходов, а постоянное повышение налогов в 2000-х годах ограничивало потенциал роста португальской экономики. Примечательно, что с 2000 по 2007 год налоги как доля ВВП увеличились на 1,7% в Португалии, но снизились на 0,9% в еврозоне. Еще одним фактором, лежащим в основе стагнации, может быть то, что португальская экономика столкнулась с растущей конкуренцией со стороны стран Восточной Европы и Китая, которые также были экономиками, специализирующимися на низких заработных платах и товарах с низкой добавленной стоимостью. Другие выявленные более структурные проблемы включали чрезмерную коррупцию и нормативно-правовую базу, которые затрудняют расширение бизнеса и достижение экономии масштаба, а также низкий уровень образования португальских взрослых, низкую общую факторную производительность, жесткие законы о труде и неэффективную и медленную судебную систему.

Беспокойство на финансовых рынках

После финансового кризиса 2008 года стало известно в 2008–2009 годах, что два португальских банка (Banco Português de Negócios (BPN) и Banco Privado Português (BPP)) годами накапливали убытки из-за плохих инвестиций, растраты и бухгалтерского мошенничества. Случай BPN был особенно серьезным из-за его размера, доли рынка и политических последствий — тогдашний президент Португалии Анибал Кавако Силва и некоторые его политические союзники поддерживали личные и деловые отношения с банком и его генеральным директором, который в конечном итоге был обвинен и арестован за мошенничество и другие преступления. В целях предотвращения потенциально серьезного финансового кризиса в португальской экономике португальское правительство решило предоставить им помощь, в конечном итоге с будущими убытками для налогоплательщиков.

В первые недели 2010 года возобновилось беспокойство по поводу чрезмерного уровня задолженности в некоторых странах ЕС и, в более общем плане, о состоянии евро распространилось с Ирландии и Греции на Португалию, Испанию и Италию. В 2010 году аббревиатуры PIIGS и PIGS широко использовались международными аналитиками облигаций, учеными и международной экономической прессой при ссылке на эти слабо развивающиеся экономики.

Некоторые старшие немецкие политики зашли так далеко, что сказали, что чрезвычайные пакеты помощи Греции и будущим получателям помощи ЕС должны сопровождаться суровыми штрафами.

Роберт Фишман в статье New York Times «Ненужный пакет помощи Португалии» указывает, что Португалия стала жертвой последовательных волн спекуляции под давлением трейдеров облигаций, рейтинговых агентств и спекулянтов. В первом квартале 2010 года, до давления со стороны рынков, Португалия имела один из лучших темпов экономического восстановления в ЕС. С точки зрения промышленных заказов Португалии, экспорта, предпринимательских инноваций и достижений в средней школе страна соответствовала или даже превосходила своих соседей в Западной Европе. Однако португальская экономика создавала свои собственные проблемы в течение длительного периода времени, которые обострились с финансовым кризисом. Постоянная и долгосрочная политика найма увеличила количество избыточных государственных служащих. Рискованный кредит, создание государственного долга и европейские структурные и сплочающие фонды были неправильно управляемы в течение почти четырех десятилетий. Португалия будет постоянно критиковаться в течение многих лет такими учреждениями и организациями, как ОЭСР, МВФ и Европейский союз, за ее антирыночные, вдохновленные профсоюзами законы и правила о труде, которые способствовали избыточной численности персонала и неправильному распределению факторов производства в целом.

Летом 2010 года Moody’s Investors Service снизила суверенный рейтинг облигаций Португалии на две ступени с Aa2 до A1. Из-за расходов на экономические стимулы долг Португалии резко увеличился по сравнению с валовым внутренним продуктом. Moody отметила, что растущий долг будет тяжелым бременем на краткосрочные финансы правительства.

Меры жесткой экономии на фоне растущего давления на государственные облигации

В сентябре 2010 года XVIII Конституционное правительство Португалии объявило о новом пакете мер жесткой экономии, следуя другим партнерам еврозоны, через серию повышений налогов и сокращения зарплаты государственных служащих. В 2009 году дефицит составил 9,4 процента, один из самых высоких в еврозоне и значительно выше установленного Пактом о стабильности и росте трехпроцентного лимита. В ноябре премии за риск по португальским облигациям достигли максимума за всю историю евро, так как инвесторы и кредиторы беспокоились, что страна не сможет обуздать свой дефицит бюджета и долг. Доходность по 10-летним государственным облигациям страны достигла 7 процентов — уровня, который португальский министр финансов Фернанду Тейшейра дус Сантус ранее сказал, потребует от страны обратиться за финансовой помощью к международным учреждениям. Также в 2010 году страна достигла рекордно высокого уровня безработицы почти 11%, цифра, не наблюдавшаяся более двух десятилетий, в то время как количество государственных служащих оставалось очень высоким.

23 марта 2011 года Жозе Сократеш подал в отставку после принятия вотума недоверия, спонсируемого всеми пятью оппозиционными партиями в парламенте, по поводу сокращения расходов и повышения налогов. 6 апреля 2011 года Жозе Сократеш, все еще возглавляющий страну, объявил о запросе международного пакета финансовой помощи для Португальской Республики. В мае 2011 года Европейский союз и Международный валютный фонд утвердили трехлетний пакет финансовой помощи в размере 78 млрд евро для Португалии с целью стабилизации ее государственных финансов. После объявления пакета помощи вновь избранное португальское правительство во главе с Педру Пашушем Коэльу смогло внедрить меры по улучшению финансового положения государства, и страна начала рассматриваться как движущаяся в правильном направлении. Несмотря на то, что уровень безработицы достиг новых максимумов выше 15 процентов во втором квартале 2012 года, страна смогла бы преодолеть кризис и выйти из него более сильной, потому что экономическая корректировка давала желаемые результаты на португальскую экономику и ситуацию с государственным долгом. Выборы были проведены 4 октября 2015 года, причем коалиция Portugal à Frente (PaF) между партиями PSD и CDS-PP во главе с Педру Пашушем Коэльу из PSD была наиболее голосуемой политической силой с 38,5% голосов — но она потеряла абсолютное большинство, которое две партии имели в парламенте, оставив ей 107 депутатов (89 от PSD и 18 от CDS-PP) из общего числа 230. Без этого большинства социалистические и коммунистические партии объединились, чтобы сформировать коалицию в парламенте, и после обращения к президенту Анибалу Кавако Силве и в соответствии с законом XXI Конституционное правительство во главе с Антониу Кошта из Социалистической партии вступило в должность 26 ноября 2015 года, через 53 дня после законодательных выборов, выигранных PaF.

Программа экономической корректировки для Португалии

6 апреля 2011 года уходящий в отставку премьер-министр Жозе Сократеш из Социалистической партии (PS) объявил по телевидению, что страна, столкнувшаяся с угрозой банкротства, запросит финансовую помощь у МВФ и Европейского фонда финансовой стабильности, как это сделали ранее Греция и Ирландия. 16 мая 2011 года лидеры еврозоны официально одобрили пакет помощи в размере 78 млрд евро для Португалии.

Возвращение доступа на финансовые рынки

Позитивный поворотный момент в стремлении Португалии восстановить доступ на финансовые рынки был достигнут 3 октября 2012 года, когда государству удалось конвертировать 3,76 млрд евро облигаций со сроком погашения в сентябре 2013 года (с доходностью 3,10%) в новые облигации со сроком погашения в октябре 2015 года (с доходностью 5,12%). До обмена облигаций государство имело в общей сложности 9,6 млрд евро выпущенных ценных бумаг со сроком погашения в 2013 году, которые согласно плану помощи должны были быть возобновлены путем продажи новых облигаций на рынке. Поскольку Португалия уже смогла возобновить одну треть выпущенных облигаций при разумном уровне доходности, рынок теперь ожидает, что предстоящие возобновления в 2013 году также будут проводиться при разумных уровнях доходности. Программа финансирования помощи будет действовать до июня 2014 года, но в то же время требует от Португалии восстановления полного доступа на рынок облигаций в сентябре 2013 года. Недавняя продажа облигаций со сроком погашения 3 года была первой продажей облигаций португальского государства со времени запроса помощи в апреле 2011 года и первым шагом к медленному открытию его государственного рынка облигаций. Недавно ЕЦБ объявил, что будет готов также начать дополнительную поддержку Португалии с некоторыми покупками облигаций, снижающими доходность (OMTs), когда страна восстановит полный доступ на рынок. В целом это предвещает дальнейшее снижение государственных процентных ставок в Португалии, которые 30 января 2012 года достигли пика для 10-летней ставки на уровне 17,3% (после того, как рейтинговые агентства снизили кредитный рейтинг правительства до «спекулятивного уровня» — также называемого «мусорным»), и по состоянию на 24 ноября 2012 года более чем вдвое снизились до всего лишь 7,9%.

Отказ от условий жесткой экономии и политический кризис

На парламентских выборах октября 2015 года правящая правая партия не смогла достичь рабочего большинства, несмотря на то, что выиграла выборы с солидным перевесом. Была сформирована антиаскетическая левая коалиция после выборов, достигшая 51% голосов и 53% избранных депутатов, однако президент Португалии сначала отказался позволить левой коалиции управлять, пригласив меньшинственную правую коалицию сформировать правительство. Оно было сформировано в ноябре 2015 года и длилось 11 дней, когда оно потеряло вотум доверия. Президент в конечном итоге пригласил и попросил Социалистическую партию сформировать правительство, поддерживаемое 123 из 230 депутатов парламента от всех партий, кроме бывшей правой коалиции, которая разделилась на две партии. Новое правительство (Социалистической партии и независимых) вступило в должность в ноябре 2015 года с парламентским большинством благодаря поддержке Левого блока, Партии зеленых и Коммунистической партии и воздержанию Партии благополучия животных (PAN). В 2017 году МВФ прогнозировал темп роста 2,5 процента и уровень безработицы ниже 10 процентов, но Европейская комиссия ожидала, что государственный долг Португалии достигнет 128,5 процента ВВП.

Ключевые экономические показатели в 2016 году

• Дефицит бюджета в 2016 году составил 2,1% ВВП, на 0,4% ниже произвольного лимита, установленного для него ЕК, самый низкий показатель со времени 1974 года и менее половины последнего года правления предыдущего правительства в 2015 году. Это также на 0,9% ниже лимитов, согласованных в Маастрихте.
• В 2016 году португальский ВВП составил 259 млрд долларов, что на 3% выше, чем в 2015 году, и на 21% выше его рекордного минимума в 2012 году.
• В 2016 году Португалия зарегистрировала 14-летнюю последовательность непрерывного увеличения отношения долга к ВВП, то есть со времени принятия евро в качестве валюты.
• В 2016 году совокупный суверенный и личный долг в Португалии был пятым по величине в еврозоне, достигнув совокупно 390% ВВП.
• В апреле 2017 года уровень безработицы составил 9,5%, более чем на 8% ниже исторического максимума, достигнутого в 2013 году, хотя все еще немного выше среднего показателя за 43 года со времени, когда страна стала демократией.

Португальский финансовый кризис: этапы развития и международная помощь