Кризис долга Греции: меры преодоления и реформы

Кризис долга Греции стал одним из самых серьёзных финансовых испытаний для европейской экономики. В конце 2009 года инвесторы начали опасаться, что страна не сможет выполнить свои долговые обязательства, что привело к кризису доверия и росту стоимости заимствований. Греция была вынуждена внедрить комплекс жёстких мер, включая налоговые реформы, сокращение государственных расходов и борьбу с коррупцией.

Кризис государственного долга Греции является одним из нескольких европейских кризисов суверенного долга. В конце 2009 года инвесторы начали опасаться, что Греция не сможет выполнить свои долговые обязательства из-за резкого роста государственного долга. Это привело к кризису доверия, проявившемуся в расширении спредов доходности облигаций и росте стоимости страхования кредитных рисков по сравнению с другими странами еврозоны, особенно с Германией.

Борьба с коррупцией и уклонением от налогов

Методы снижения налоговых уклонений

По оценке ОЭСР (OECD) в августе 2009 года, размер греческого теневого рынка составлял около 65 млрд евро (25% ВВП), что ежегодно приводило к потере 20 млрд евро налоговых поступлений. Это европейский рекорд в относительном выражении — почти в два раза больше, чем немецкий теневой рынок (15% ВВП). Другое исследование показало, что семь из десяти самозанятых греков значительно занижают свои доходы. Только 200 греков задекларировали доходы свыше 500 тысяч евро. Недекларируемые доходы самозанятых греков (особенно врачей и адвокатов) составили 28 млрд евро в 2009 году — более 10% ВВП страны. Государство потеряло 11,2 млрд евро налоговых поступлений. Судовладельцы получали выгоду от десятков налоговых льгот. Хотя эксперты рекомендовали быстро увеличить доходы государства через внедрение более эффективной системы сбора налогов, несколько последовательных греческих правительств не смогли улучшить ситуацию. Реформы оценивались как долгий процесс, требующий как минимум двух законодательных сроков.

В 2010 году правительство провело налоговую реформу. В ноябре 2011 года новый министр финансов Евангелос Венизелос (Evangelos Venizelos) потребовал от всех, кто задолжал государству более 150 тысяч евро, погасить задолженность до 24 ноября или попасть в черный список, опубликованный в интернете. Позже правительство обнародовало список, включивший известных греков, включая поп-звезд и спортсменов. В январе 2012 года Афины рассматривали создание специального подразделения из 100 человек для преследования богатых налоговых уклонистов. В 2012 году была введена обязательность безналичных платежей для сумм свыше 1500 евро. Греческая полиция создала специальное подразделение, занимающееся исключительно налоговыми преступлениями. Германия предложила экспертов из своего ведомства финансового управления и налоговых расследований для помощи в создании более эффективной налоговой администрации. Однако позже осталось неясным, примут ли греческие чиновники это предложение.

К началу 2011 года из 5 тысяч дел о подозрении в уклонении от налогов, выявленных по банковским записям, только 334 были окончательно разрешены. Кроме того, греческое правительство отказалось расследовать список 1991 потенциального налогового уклониста со счетами в швейцарском банке HSBC (HSBC), полученный в 2010 году от бывшего французского министра финансов Кристин Лагард (Christine Lagarde). Первоначально чиновники утверждали, что потеряли или неправильно разместили информацию. 29 октября 2012 года правительство изменило позицию, заявив, что не будет использовать украденную информацию для преследования подозреваемых. Вместо этого греческие власти арестовали журналиста Костаса Ваксеваниса (Kostas Vaxevanis), редактора еженедельного журнала Hot Doc, опубликовавшего «список Лагард». Ему предъявили обвинения в нарушении законов о конфиденциальности с возможным наказанием до двух лет тюрьмы, но на суде он был немедленно оправдан. Список включал советника премьер-министра Антониса Самараса (Antonis Samaras), а также бывшего министра и члена его партии «Новая демократия» (New Democracy). В списке также фигурировали имена чиновников министерства финансов. 30 октября греческие прокуроры получили показания от бывшего главы Управления финансовых преступлений Яннаса Капелериса (Yiannis Kapeleris), что бывший министр финансов Георгос Папаконстантину (Giorgos Papakonstantinou), занимавший должность с октября 2009 по июнь 2011 года, никогда не просил его провести детальное расследование списка Лагард. После того как Папаконстантину доложили о первых 10 случаях нарушений, ему не было дано указания продолжить поиск других нарушений. Поскольку жена бывшего министра экономики и финансов также появилась в списке Лагард, парламентский комитет 8 ноября приказал провести полное расследование этого случая.

В 2011 году министерство финансов заявило, что греки со швейцарскими банковскими счетами должны будут либо уплатить налог, либо раскрыть информацию, такую как личность владельца счета, греческим налоговым органам. Это решение не было реализовано к 2015 году. В том году оценки показывали, что сумма неуплаченных налогов на швейцарских счетах составляла около 80 млрд евро. Однако к тому времени налоговый договор по этому вопросу активно обсуждался между греческим и швейцарским правительствами. Соглашение было окончательно ратифицировано Швейцарией 1 марта 2016 года, создав новый закон о налоговой прозрачности, который позволил бы более эффективно бороться с уклонением от налогов. Начиная с 2018 года, банки в Греции и Швейцарии будут обмениваться информацией о банковских счетах граждан другой страны, чтобы минимизировать возможность скрытия необложенного налогом дохода.

В 2016 и 2017 годах правительство поощряло использование кредитных или дебетовых карт для оплаты товаров и услуг с целью сокращения наличных платежей. К январю 2017 года налогоплательщикам предоставлялись налоговые льготы и вычеты только при электронных платежах с документальным подтверждением, которое правительство могло легко проверить. Это должно было снизить проблему, когда компании принимают платежи, но не выдают счет-фактуру — тактика, используемая различными компаниями для избежания уплаты НДС и подоходного налога.

Многие предприятия были обязаны по закону установить терминал точки продажи (POS) для приема платежей кредитными или дебетовыми картами к 28 июля 2017 года. Несоответствие требованиям об электронных платежах могло привести к штрафам до 1500 евро. Требование распространялось примерно на 400 тысяч фирм или физических лиц в 85 профессиях. Увеличение использования карт было одним из факторов, которые уже обеспечили значительный рост сбора НДС в 2016 году.

Антикоррупционные меры

Организация Transparency International (Transparency International), независимая неправительственная организация по мониторингу коррупции, обнаружила, что 13% греков давали фаkelaki (взятки в виде конвертов с наличными) в 2009 году, что оценивалось в 787 млн евро ежегодных платежей. Одновременно оценивалось, что компании выплачивали примерно 1 млрд евро взяток государственным учреждениям для избежания бюрократических препятствий или получения других выгод. При подсчете всех видов коррупции в Греции общая сумма оценивалась примерно в 3,5 млрд евро в год (1,75% греческого ВВП). По сравнению с уровнями коррупции, измеренными Transparency International для 160 других стран, Греция заняла 49-е место в 2004 году, упала на 57-е место в 2008 году и рухнула на 71-е место в 2009 году.

Правительство, избранное в октябре 2009 года, включило в свою повестку дня усиление борьбы с фаkelaki и другими формами коррупции. Генеральный инспектор государственного управления начал онлайн-перепись государственных служащих. В ходе этой переписи он выявил ряд уголовных преступлений, включая целое несуществующее учреждение здравоохранения.

Улучшение экономики

Деловой климат

Согласно последнему докладу Doing Business Report, Греция входит в десятку экономик мира, которые показали наибольшее улучшение делового климата в 2011/12 году. Она занимает 78-е место в индексе Ease of doing business в 2012 году — значительный прогресс по сравнению с предыдущим годом, когда она была на 100-м месте, что является большим скачком в улучшении нормативно-правовой базы, чем в любой из предыдущих шести лет. Авторы доклада отмечают, что причины хорошего результата Греции заключались в реализации нормативных реформ в трех областях: 1) она «сократила время, необходимое для получения разрешения на строительство, введя строгие сроки обработки заявок на разрешение на уровне муниципалитета»; 2) она «усилила защиту инвесторов, потребовав большего немедленного и ежегодного раскрытия информации о связанных сторонах»; и 3) она «улучшила процесс несостоятельности, отменив процедуру примирения и введя новое производство по реабилитации».

Пакеты жесткой экономии и реформы

Когда первые три пакета жесткой экономии были согласованы с февраля по май 2010 года, они предусматривали общее сокращение бюджета на 41 млрд евро, из которых 28 млрд евро относились к 2010–11 годам, а оставшиеся 13 млрд евро были запланированы на 2012–14 годы. Из-за более глубокой, чем ожидалось, рецессии правительство было вынуждено принять четвертый пакет жесткой экономии в июне 2011 года и пятый пакет в 2012 году. Два дополнительных пакета увеличили общий объем сокращения бюджета на 2010–2014 годы до 65 млрд евро (31,9% греческого ВВП 2012 года), с первыми 36 млрд евро в 2010–11 годах, затем 13 млрд евро в 2012 году и 16 млрд евро в 2013–14 годах.

Пятый пакет жесткой экономии предусматривал только новое сокращение на 13,5 млрд евро на 2013–14 годы, но это было в дополнение к сокращению бюджета на 2,5 млрд евро, реализуемому в течение лет как остаток от предыдущих пакетов, в результате чего получилось 16 млрд евро сокращения на 2013–14 годы. Кредиторы приписывали повышенную потребность в сокращении бюджета неспособности или нежеланию греческого правительства реализовать необходимые экономические структурные реформы, в то время как правительство рассматривало рецессию как результат мер жесткой экономии.

Первый пакет жесткой экономии (февраль 2010)

Первый пакет жесткой экономии был незначительным пакетом для ограничения дефицита. Ему предшествовал первый меморандум об экономической корректировке для Греции. Он появился после обещания греческого премьер-министра на Всемирном экономическом форуме в Давосе (Davos), Швейцария. Он пообещал принять меры по сокращению дефицита. Пакет был реализован 9 февраля 2010 года и должен был сэкономить 0,8 млрд евро; он включал замораживание зарплат всех государственных служащих, 10% сокращение бонусов, а также сокращение переработок, государственных служащих и служебных командировок.

Второй пакет жесткой экономии (март 2010)

Второй пакет жесткой экономии включал дополнительные меры по увеличению доходов государства, снижению расходов и улучшению экономики. Ему предшествовал первый меморандум об экономической корректировке для Греции. Пакет появился после быстрого роста спреда доходности греческих и немецких 10-летних облигаций и понижения рейтинга греческой экономики всеми признанными в США рейтинговыми агентствами. Среди новых опасений банкротства греческий парламент принял «Закон об охране экономики», который должен был сэкономить еще 4,8 млрд евро. Пакет был реализован 5 марта 2010 года и включал 30% сокращение рождественских, пасхальных и отпускных бонусов, дополнительное 12% сокращение государственных бонусов, 7% сокращение зарплат государственных и частных служащих, повышение НДС с 4,5% до 5%, с 9% до 10% и с 19% до 21%, повышение налога на бензин до 15%, повышение существующих налогов на импортные автомобили на 10–30% и другие меры.

Третий пакет жесткой экономии и реформы (май 2010)

Третий пакет жесткой экономии явился результатом первого меморандума об экономической корректировке для Греции, объявленного премьер-министром 23 апреля 2010 года и подписанного 2 мая 2010 года. Изменения были направлены на сэкономию 38 млрд евро к 2012 году, что представляло крупнейшую реструктуризацию государства за поколение.

Действия включали продажу 4000 государственных компаний, ограничение «13-го и 14-го месячного» оклада, новое повышение НДС с 5% до 5,5%, с 10% до 11% и с 21% до 23%, а также другие сокращения пособий государственных служащих, пенсионную реформу и повышение налогов.

Это вызвало всенародную забастовку и массовые протесты на следующий день, во время которых три человека были убиты, десятки ранены и 107 арестованы.

Четвертый пакет жесткой экономии и реформы (июнь 2011)

Четвертый пакет жесткой экономии появился в результате отклонения греческой экономической программы от целевых показателей. Он был одобрен парламентом 29 июня 2011 года на фоне массовых демонстраций и движения греческих возмущенных. В Греции он известен как Mesoprothesmo (среднесрочный план). Он включает повышение налогов для лиц с годовым доходом свыше 8 тысяч евро, дополнительный налог для лиц с годовым доходом свыше 12 тысяч евро и другие меры. 11 августа 2011 года правительство ввело дополнительные налоги, на этот раз направленные на людей, владеющих недвижимым имуществом. Новый налог уплачивается через счет за электроэнергию владельца.

Пятый пакет жесткой экономии (октябрь 2011)

Пятый пакет жесткой экономии был направлен на обеспечение 6-го транша помощи для Греции. Представители кредиторов потребовали от Греции принять новые меры по ограничению государственных расходов, одно из условий для продолжения нормального финансирования греческой экономики. Новый законопроект (часто называемый многопрофильным законом) в основном затронул государственных служащих и пенсионеров. Он был одобрен греческим парламентом 20 октября 2011 года на фоне протестов. Законопроект включал, среди прочего, значительное сокращение заработной платы государственных служащих путем внедрения единой системы оплаты труда и сокращение пенсий на суммы, превышающие 1000 евро.

Шестой пакет жесткой экономии и реформы (февраль 2012)

Шестой пакет жесткой экономии появился в результате переговоров о мерах жесткой экономии, которые позволили бы получить дополнительные кредиты, «стрижку» (списание долга для частных должников) и второй пакет помощи для предотвращения суверенного дефолта. В результате Греции была предоставлена ЕС ссуда в размере 100 млрд евро и 50% сокращение долга через «участие частного сектора» в качестве компенсации за будущие сокращения государственных расходов. Меры включали, в частности, 22% сокращение минимальной заработной платы с 750 до 586 евро в месяц.

Седьмой пакет жесткой экономии и реформы (октябрь–ноябрь 2012)

Седьмой пакет жесткой экономии появился в результате переговоров Греции с кредиторами по определению новой экономической программы, среднесрочного плана на 2013–2016 годы. Первая часть многопрофильного законопроекта была одобрена 31 октября и касалась приватизаций. Основная часть законопроекта была одобрена 7 ноября 2012 года и включает реформы рынка труда и бюджетные изменения, такие как полная отмена 13-го и 14-го месячного оклада.

Восьмой пакет жесткой экономии и реформы (апрель–июль 2013)

Восьмой пакет жесткой экономии включал два последовательных многопрофильных законопроекта со срочными мерами для получения Грецией нового транша пакета помощи. Оба были требованием кредиторов для предоставления следующих траншей помощи. Он включал увольнение еще 15 тысяч государственных служащих, включая школьных охранников и муниципальных полицейских. Первый многопрофильный законопроект был одобрен парламентом 28 апреля 2013 года, а второй — 17 июля 2013 года.

Девятый пакет жесткой экономии и реформы (май 2014)

Девятый пакет жесткой экономии был внедрен правительством в апреле 2014 года и одобрен парламентом 9 мая 2014 года со счетом 150 голосов за и 119 против. Он включал положения о греческой экономической политике на следующие четыре года под названием «Среднесрочная фискальная стратегия на 2015–2018 годы». Законопроект предусматривал замораживание заработной платы и пенсий на период следующих четырех лет до 2018 года. Он также предусматривал сокращение расходов государственного сектора, такие как сокращение расходов министерства здравоохранения.

Десятый пакет жесткой экономии и реформы (июль 2015)

Десятый пакет жесткой экономии появился в результате соглашения Греции с еврозоной о новой помощи в размере 86 млрд евро в течение трех лет. Соглашение требует одобрения греческим парламентом. Первый набор нового пакета жесткой экономии был одобрен греческим парламентом 16 июля 2015 года. Он включает перевод многих товаров в высокую ставку НДС (23%) и повышение налога на прибыль корпораций с 26% до 29% для малых компаний. Второй набор мер был одобрен 23 июля 2015 года и касается Гражданского процессуального кодекса.

Одиннадцатый пакет жесткой экономии (август 2015)

Одиннадцатый пакет жесткой экономии включал законопроект, касающийся третьего соглашения о помощи между Грецией и «четвёркой» кредиторов (ЕС, ЕЦБ, ESM и МВФ). Он был одобрен 14 августа 2015 года со счетом 222 голоса за, 64 голоса против. Еще 14 депутатов воздержались или отсутствовали. Новый законопроект включал положения о повышении различных налогов и изменения в системе пенсионного обеспечения.

Двенадцатый пакет жесткой экономии (октябрь 2015)

Двенадцатый пакет жесткой экономии был одобрен в октябре 2015 года и включает необходимые меры для разблокирования транша кредитов стоимостью 2 млрд евро.

Тринадцатый пакет жесткой экономии (май 2016)

Тринадцатый пакет жесткой экономии был принят 8 мая 2016 года со счетом 153 голоса за и 144 против. Он включал пенсионные и налоговые реформы на сумму 5,4 млрд евро. Меры включали сокращение пенсий, повышение НДС до 24% и другие.

Среднесрочная фискальная стратегия на 2018–2021 годы, одобренная 19 мая 2017 года, внесла поправки в положения тринадцатого пакета жесткой экономии.

Четырнадцатый пакет жесткой экономии (май 2017)

Четырнадцатый пакет жесткой экономии был принят 18 мая 2017 года со счетом 153 голоса за и 128 против. Он включал дополнительные сокращения пенсий и налоговые изменения.

Экономические и социальные последствия мер жесткой экономии

В обмен на европейское финансирование Греция была вынуждена ввести строгую фискальную жесткую экономию. Уже в 2010 году некоторые экономисты выражали опасения, что негативное воздействие более жесткой фискальной политики может нейтрализовать положительный эффект снижения стоимости заимствований, а социальные потрясения могут оказать значительное негативное влияние на инвестиции и рост в долгосрочной перспективе. В исследовании 2003 года, анализировавшем 133 программы жесткой экономии МВФ, независимое оценочное управление МВФ обнаружило, что политики постоянно недооценивали катастрофические последствия жестких сокращений расходов на экономический рост.

Американский экономист Джозеф Стиглиц (Joseph Stiglitz) также критиковал ЕС за слишком медленную помощь Греции, недостаточную поддержку нового правительства, отсутствие политической воли для создания достаточной «системы солидарности и стабилизации» для поддержки стран, испытывающих экономические трудности, и чрезмерное уважение к рейтинговым агентствам.

В целом увеличение доли населения, живущего «под угрозой бедности или социального исключения», не было значительным в первые два года кризиса. Показатель составлял 27,6% в 2009 году и 27,7% в 2010 году (и был лишь немного хуже среднего показателя ЕС-27 в 23,4%), но на 2011 год расчетный показатель резко вырос выше 33%. По словам официального лица МВФ, меры жесткой экономии помогли Греции снизить первичный дефицит до выплаты процентов с 24,7 млрд евро (10,6% ВВП) в 2009 году до всего лишь 5,2 млрд евро (2,4% ВВП) в 2011 году, но в качестве побочного эффекта они также способствовали ухудшению греческой рецессии, которая началась в октябре 2008 года и только ухудшилась в 2010 и 2011 годах. К 2012 году заработная плата была снижена до уровня конца 1990-х годов. Покупательная способность соответствовала уровню 1986 года.

В целом греческий ВВП показал наихудший спад в 2011 году на −6,9%, год, когда сезонно скорректированный промышленный выпуск упал на 28,4% по сравнению с 2005 годом, и 111 тысяч греческих компаний обанкротились (на 27% больше, чем в 2010 году). В результате сезонно скорректированный уровень безработицы также вырос с 7,5% в сентябре 2008 года до рекордного максимума 25,1% в июле 2012 года, в то время как уровень молодежной безработицы за тот же период вырос с 22,0% до 55%.

В экономике без системы социального обеспечения влияние пяти лет подряд идущей рецессии было тяжелым. Благотворительные фонды, которые раньше финансировали образовательные программы, сами понесли большие потери в своих банковских депозитах и теперь переключились на финансирование столовых на улицах Афин. Кварталы отмечены зданиями, которые владельцы отчаянно пытаются продать или сдать в аренду, и значительным увеличением числа бездомных. Почти половина молодежи Греции безработна, как и один из пяти пожилых людей. Несмотря на «спасение», везде царит уныние. Если будущие греческие правительства будут придерживаться условий помощи, то к 2020 году государственный долг вернется к уровню, который был, когда кризис разразился в 2009 году.

«Продовольственная помощь в западноевропейской столице?» — с возмущением заметил один журналист BBC, прежде чем добавить: «Вы не измеряете способность народа выжить в процентах валового внутреннего продукта». Другой корреспондент BBC писал: «Когда вы ходите по улицам Афин и окрестностям, вы видите, как рвется социальная ткань». Социальные последствия мер жесткой экономии для греческого населения были серьезными, а также для бедных и нуждающихся иностранных иммигрантов, причем некоторые греческие граждане обратились к НПО за медицинской помощью и были вынуждены отдать детей на усыновление.

Уровень самоубийств в Греции раньше был самым низким в Европе, но к марту 2012 года он увеличился на 40%. Димитрис Христоулас (Dimitris Christoulas), 77-летний пенсионер, застрелился перед зданием греческого парламента в апреле, потому что меры жесткой экономии «уничтожили все следы моего выживания». Пациентам с хроническими заболеваниями, проходящим лечение в государственных больницах Афин, говорят приносить свои собственные лекарства по рецепту.

В июне предыдущего года, когда греческий парламент одобрил четвертый пакет жесткой экономии, независимый официальный представитель ООН предупредил, что этот дополнительный пакет жесткой экономии в Греции может потенциально нарушить права человека, если он будет реализован без тщательного учета потребностей населения в «пище, воде, надлежащем жилище и работе в справедливых и равных условиях». 17 октября 2011 года министр финансов Евангелос Венизелос объявил, что правительство создаст новый фонд, направленный на помощь тем, кто больше всего пострадал от мер жесткой экономии правительства. Деньги для этого учреждения поступят из доходов, полученных в результате борьбы с уклонением от налогов.

В феврале 2012 года сообщалось, что 20 тысяч греков остались без крова в течение предыдущего года, и что 20% магазинов в историческом центре Афин были пусты. В том же месяце Пол Томсен (Poul Thomsen), датский официальный представитель МВФ, надзирающий греческую программу жесткой экономии, предупредил, что обычные греки находятся на «пределе» своей терпимости к жесткой экономии и призвал к более высокому международному признанию «того факта, что Греция уже сделала много фискальной консолидации, ценой для населения»; и, кроме того, предостерег, что, хотя дальнейшие сокращения расходов, безусловно, все еще необходимы, они не должны быть реализованы быстро, так как было важно сначала дать больше времени реализованным экономическим реформам начать работать. Оценки середины марта 2012 года показывали, что поразительно один из 11 жителей большего Афин — около 400 тысяч человек — ежедневно посещали столовую.

Известный британский экономист Роджер Бутл (Roger Bootle) резюмировал ситуацию в конце февраля 2012 года:

«С начала 2008 года реальный ВВП Греции упал более чем на 17%. По моим прогнозам, к концу следующего года общее падение будет больше похоже на 25%. Неудивительно, что занятость также упала резко, примерно на 500 тысяч, в общей рабочей силе около 5 миллионов. Уровень безработицы сейчас превышает 20%. Падение на 25% примерно соответствует тому, что испытали США во время Великой депрессии 1930-х годов. Масштаб уже принятых мер жесткой экономии заставляет вас вздрогнуть. В 2010 и 2011 годах Греция реализовала фискальные сокращения стоимостью почти 17% ВВП. Но поскольку это привело к сокращению ВВП, каждый евро фискального сокращения снизил дефицит только на 50 центов. Попытки сократить долг только за счет жесткой экономии принесут только страдания».

Как Греция преодолевала кризис долга: основные меры